Le logement des personnes défavorisées

A jour au 27 mars 2009

Mesures visant à faciliter l’intermédiation locative

Intermédiation dans le parc HLM (loi MLLE : art 61/CCH : L.442-8 à L.442-8-2)

Il est interdit de louer en meublé ou de sous-louer un logement HLM, meublé ou non, sous peine d’amende. Ce principe demeure et comme par le passé, la possibilité est donnée, à certains organismes ou associations de sous-louer. Ce régime fait cependant l’objet d’une nouvelle tentative de clarification, après celle réalisée en 1998.

Intermédiation par certains organismes et associations

Les organismes HLM peuvent louer des logements meublés ou non meublés à :

• des organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale (CCH : L.365-4) ;
• des associations déclarées ayant pour objet de les sous-louer à titre temporaire à des personnes âgées, à des personnes présentant un handicap (CASF : L.114) ou à des personnes de moins de 30 ans ;
• des CROUS (centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires) ayant pour objet de les sous-louer à des étudiants ;
• des personnes morales de droit public ou privé (CASF : L.444-1) en vue de les sous-louer à des accueillants familiaux (CASF : L.441-1), ainsi qu’aux personnes âgées ou aux personnes présentant un handicap (CASF : L.114 du même code ayant conclu un contrat d’accueil avec ces accueillants ;
• des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS ou CIAC), dans le cadre de leurs attributions, en vue de les sous-louer à titre temporaire à des personnes physiques ;
• des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale ou à des associations déclarées ayant pour objet de les sous-louer meublés, pour une durée n’excédant pas six mois, à des travailleurs dont l’emploi présente un caractère saisonnier (code du travail : L.1242-2 3°) ;
• des EPCI dotés de la compétence d’aide aux personnes âgées.

• Statut du sous-locataire
  Comme par le passé, le sous-locataire est assimilé au locataire pour le bénéfice de l’APL ou de l’AL et la sous-location est assujettie partiellement à la loi de 89. Sont applicables au sous-locataire logé par les organismes (sauf les CCAS et CIAS qui pratiquent la sous-location aux travailleurs saisonniers), certaines dispositions de la réglementation HLM (notamment les dispositions relatives au plafond de ressources) et de la loi du 1er septembre 1948 pendant la durée du contrat principal conclu entre l’organisme et le bailleur social.
  Les sous-locataires perdent leur droit au maintien dans les lieux en cas de rupture du contrat principal (cessation ou résiliation) ou dès le refus d’une offre de relogement correspondant à leurs besoins et possibilités. Ils perdent également ce droit dès lors qu’ils ne remplissent plus, les conditions pour être logés par les organismes précités, conditions devant être précisées au contrat de sous-location.

• Si la sous-location est consentie meublée, en plus du loyer, peuvent être exigés le montant des prestations taxes et fournitures individuelles et tous les impôts et taxes perçus à l’occasion des locations meublées.

• Examen de la situation du sous-locataire (loi MLLE : art 98/CCH : L.442-8-3)
  Lorsque les logements sont loués à une personne morale pour être sous-loués à titre transitoire à des personnes éprouvant des difficultés particulières (CCH : L.301-1II), un examen périodique contradictoire de la situation des sous-locataires est effectué dans des conditions définies par voie réglementaire. Cet examen a pour objet d’évaluer la capacité des sous-locataires à assumer les obligations résultant d’un transfert du bail à leur nom (décret à paraître).
  Les dispositions relatives à la sous-location HLM sont applicables aux SEM, à l’exception de la référence au droit au maintien dans les lieux qui ne les concerne pas (loi MLLE : art 98/CCH : L.481-2).

Intermédiation locative dans le parc privé

L’intermédiation locative pouvait déjà être réalisée :

• par des associations et organismes sur le parc conventionné privé,
• par des organismes HLM sur le parc des logements vacants.

Intermédiation par certains organismes et associations (loi MLLE : art 61 et 97/CCH : L.353-20 et L.321-10, L.321-10-1)

La sous-location du parc privé conventionné avec l’Etat ou conventionné avec l’Anah fait l’objet de quelques modifications d’harmonisation et d’articulation avec le régime applicable dans le secteur HLM. Seuls certains organismes ou associations sont autorisés à prendre en location les logements pour les sous-louer : il s’agit des mêmes personnes morales que celles autorisées à intervenir dans le parc social.

Les logements conventionnés Anah à loyer intermédiaire (CCH : L.321-4) et les logements conventionnés à loyer social ou très social (CCH : L.321-8) pouvaient être loués par des personnes publiques ou privées, dans les cas suivants : sous-location ou hébergement des demandeurs reconnus prioritaires pour exercer le droit au logement opposable.
Désormais, le champ des personnes pouvant bénéficier de ces logements est élargi. Sont visées toutes personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition, ainsi que les personnes physiques éprouvant des difficultés particulières (CCH : L.301-1 II).
Une précision est apportée, au régime de la sous-location de ces logements conventionnés Anah : la durée du contrat de location (trois ou six ans selon le statut du bailleur), n’est pas applicable aux contrats de sous-location.

Intermédiation par les organismes HLM (loi MLLE : art 96/CCH : L.444-1 à L.444-9)

• Champ de l’intermédiation
  Les organismes HLM (offices publics de l’habitat, sociétés anonymes ou sociétés coopératives) peuvent désormais intervenir sur le parc locatif privé en prenant à bail :

• soit des logements vacants depuis plus d’un an pour les donner en sous-location à des personnes physiques (comme par le passé),
• soit en prenant à bail des logements conventionnés Anah à loyer «intermédiaire», «social ou «très social», pour les sous-louer, meublés ou non, à des personnes éprouvant des difficultés particulières (CCH : L.301-1 II) ou à celles dont la situation nécessite une solution locative de transition.

• Statut du sous-locataire
  Le régime juridique des contrats de sous-location est présenté dans deux sections du code de la construction, l’une relative à la sous-location des logements vacants (CCH : L.444-1 à L.444-6), l’autre relative à la sous-location des logements conventionnés Anah (CCH : L.444- 7 à L.444-9).
  Le régime de la sous-location des logements vacants fait l’objet de quelques améliorations rédactionnelles, mais n’est pas profondément modifié.
  Le régime de la sous-location des logements conventionnés Anah renvoie au régime applicable pour la sous-location de logements vacants sur trois points :

• les conditions d’expiration du bail et de relogement (L.444-6) ;
• certaines des dispositions de la loi de 89 sont applicables à la sous-location pendant le cours du bail de sous-location (L.444-5) ;
• le loyer ne peut excéder un certain plafond, fixé par zones géographiques.

Cependant, certaines dispositions particulières leur sont applicables :

• le contrat entre l’organisme HLM et le propriétaire est conclu pour une durée minimale de six ans (ce qui correspond à la durée minimale d’une convention passée avec l’Anah) ;
• le contrat de sous-location est lui, conclu pour une période d’un an. Il peut être renouvelé deux fois pour la même durée à l’initiative du bailleur qui doit proposer, trois mois avant le terme définitif du contrat, une solution de logement correspondant aux besoins et aux possibilités des sous-locataires ;
• les sous-locataires peuvent mettre fin au contrat à tout moment en respectant un préavis d’un mois.

Le bailleur qui souhaite donner congé, ne peut le faire, que pour un motif légitime et sérieux ou en cas de refus d’une offre de relogement définitif correspondant aux besoins et possibilités du sous-locataire, en respectant un préavis de trois mois.

La vocation de ce nouveau régime de prise à bail ouvert aux organismes HLM est d’offrir une solution de logement transitoire, dans la perspective notamment de la montée en charge des obligations nées de la mise en œuvre du droit au logement opposable.

Résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS)

Loi MLLE : art 69/CCH : L.631-1

La résidence hôtelière à vocation sociale est un établissement commercial d'hébergement. Elle est constituée d'un ensemble homogène de logements autonomes équipés et meublés, offerts en location pour une occupation à la journée, à la semaine ou au mois à une clientèle qui peut éventuellement l'occuper à titre de résidence principale. Une précision est apportée sur le public accueilli. Les RHVS ne sont pas destinées aux personnes exigeant un accompagnement social ou médico-social dans la résidence.

Logements-foyers

Loi MLLE : art 69/CCH : L.633-1

Les logements-foyers sont définis comme des «établissements destinés au logement collectif à titre de résidence principale dans un immeuble comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux affectés à la vie collective».
Selon le rapport Piron, les places en logements-foyers sont réparties comme suit : foyers dédiés à l’accueil des personnes âgées (671 000 places) et handicapés (130 000) ; cités universitaires (90 000) ; résidences sociales (70 000).
La définition du logement-foyer est précisée ainsi que les types de publics qu’il a vocation à accueillir : personnes âgées, handicapées, jeunes travailleurs, étudiants, travailleurs migrants, personnes défavorisées. Deux types de logements-foyers sont spécifiquement visés :

• la «résidence sociale» destinée aux personnes qui éprouvent des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence,
• la «pension de famille» est définie comme un type de résidence sociale destinée à accueillir, sans condition de durée, les personnes qui ne peuvent pas, pour des raisons sociales ou psychiques, accéder à un logement ordinaire ; la résidence d’accueil est une pension de famille dédiée aux personnes ayant un handicap psychique.

PDALPD

Loi MLLE : art 74/loi du 31.5.90 : art 4

Le contenu des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées est étendu à la mobilisation de logements dans le parc privé. Afin de définir une stratégie cohérente de mobilisation, le plan précise les actions à mettre en œuvre, dont le recours aux actions d’intermédiation locative, leurs modalités, les objectifs et les moyens alloués, en s’appuyant sur un diagnostic partagé et une consultation de l’ensemble des acteurs concernés.

Expérimentation d’un nouveau statut d’occupation pour les locaux vacants

Loi MLLE : art 101

Le dispositif, mis en place dans certains pays européens (Royaume-Uni, Pays-Bas, Belgique), a deux objectifs : instituer un nouveau mode de résidence temporaire qui répondrait à une demande compte tenu des difficultés d’accès au logement, et la préservation du patrimoine des locaux vacants. L’idée est d’instaurer un cadre juridique dérogatoire au droit commun caractérisé par la précarité du titre d’occupation compensée par la modicité de la redevance demandée au résident.
Le dispositif est expérimenté de manière temporaire et doit faire l’objet d’un rapport déposé au Parlement à partir de 2010.
Le dispositif, soumis à l’agrément préalable de l’Etat, comprend la signature d’une convention entre le propriétaire d’un local vacant et un organisme public ou privé.
Obligations réciproques. Pour le propriétaire, il s’agit de mettre à la disposition de l’organisme signataire son logement inoccupé en contrepartie de quoi celui-ci s’engage à préserver les locaux et à les rendre libres de toute occupation à l’échéance ou lors de la survenue d’un évènement défini par la convention.
L’objectif : la résidence temporaire. Il s’agit pour l’organis-
me qui dispose du local vacant d’y installer des résidents temporaires. L’Etat peut, en contrepartie de l’agrément qu’il donne, imposer à l’organisme l’accueil de publics particuliers.
Le contrat de résidence temporaire. L’organisme disposant du logement et le résident signent un contrat de résidence temporaire dont les principales stipulations seront définies par décret (décret à paraître) :
- la durée minimale du contrat de résidence tempo-
raire ;
- le plafonnement de la redevance versée par le résident ;
- la rupture anticipée du contrat de résidence par l’organisme (préavis, notification et motivation).
La rupture du contrat de résidence temporaire. Deux évènements pourront justifier la rupture par l’organisme gestionnaire du contrat de résidence :
- le motif légitime et sérieux (non-respect par le résident de ses obligations),
- le terme de la convention entre le propriétaire et l’organisme consécutif à la survenue d’un évènement défini par la convention obligeant l’organisme à restituer le local libre de toute occupation.
Le terme du contrat de résidence temporaire ou sa rupture entraîne la déchéance de tout titre d’occupation.

Hébergement

Réforme de la planification de l’hébergement des sans-abri (loi MLLE : art 69/CASF : L.312-5-3)

Ces modifications s’inscrivent dans le contexte de la mobilisation pour les sans-abri décrétée «grand chantier prioritaire 2008-2012». Selon une circulaire du Premier ministre du 22 février 2008, l’action dans ce domaine s’organise autour trois objectifs :

• établir dans chaque département un diagnostic partagé du dispositif d’hébergement et d'accès au logement pour les personnes sans domicile ;
• engager un plan d’humanisation et de rénovation des centres d’hébergement (d’urgence, de stabilisation ou d’insertion) et prévoir la création de nouvelles places ;
• créer un fonds de 5 millions d’euros sur 2008 pour financer des expérimentations ou des opérations atypiques.

Le nombre de places d’hébergement disponibles en France s’élève à 40 000 en CHRS (centre d’hébergement et de réinsertion sociale), 10 000 en CHU (centre d’hébergement d’urgence), 20 000 en CADA (centre d’accueil pour demandeurs d’asile) et 5000 en résidences accueil. A l’été 2007, et à partir de données incomplètes, le nombre total de places à créer en application de la loi du 5 mars 2007 était évalué à 7000. Le taux d’infraction des communes soumises à l’obligation d’hébergement était de 70% (informations communiquées dans le rapport de la commission des affaires économiques). Ceci s’explique par le fait que le type de places concernées par l’obligation d’hébergement n’a pas été précisé, mais également par l’éclatement des différents instruments de planification (Rapport Piron).

Mise en place d’un document de planification unique

La réforme prévoit de refondre dans un document unique : le plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile, les différents instruments de planification antérieurs (schéma d’accueil, d’hébergement et d’insertion, schémas départementaux des centres d’hébergement et de réinsertion sociale).
Ce nouveau plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile est élaboré pour une période maximale de cinq ans par le préfet en concertation avec les acteurs locaux (collectivités territoriales et organismes HLM, associations, CAF) et est lui-même inséré dans le PDALPD.
Son objet est le suivant :

• apprécier la nature, le niveau et l’évolution des besoins de la population sans domicile ou en situation de grande précarité ;
• dresser le bilan qualitatif et quantitatif de l’offre existante ;
• déterminer les besoins en logement social ou adapté des personnes prises en charge dans l’ensemble du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion ;
• déterminer les perspectives et les objectifs de développement ou de transformation de l’offre ;
• préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services couverts par le plan et les autres ;
• définir les critères d’évaluation des actions mises en œuvre dans son cadre.

Nature des places à prendre en compte 

• les places dans les établissements et services : CHRS et assimilés (CASF : L.312-1 8°) ;
• les places dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CASF : L.348-1) ;
• les places dans des structures d’hébergement de sans-abri faisant l’objet d’une convention avec l’Etat ou une collectivité locale à l’exception de celles conventionnées au titre de l’allocation logement temporaire (CSS : L.851-1) ;
• les places en résidences hôtelières à vocation sociale (CCH : L.631-11) destinées aux personnes éprouvant des difficultés particulières (CCH : L.301-1) ;
• les logements conventionnés avec l’Anah à loyer intermédiaire ou à loyer social et très social affectés à l’hébergement des personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition, ainsi qu’aux personnes physiques éprouvant des difficultés particulières (CCH : L.321-10 al.2).

Communes visées par l’obligation d’hébergement

Prélèvement en cas de non-respect des obligations

A compter du 1er janvier 2010, un prélèvement est institué, dont le montant est égal à deux fois le potentiel fiscal par habitant multiplié par le nombre de places d’hébergement manquantes. Il s’impute sur le produit des taxes locales et est reversé au groupement de communes à fiscalité propre compétent pour constituer une réserve foncière ou, subsidiairement, à un établissement public foncier ou à un fonds régional d’aménagement urbain.
Ce prélèvement est plafonné à 5% des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Il n’est pas effectué lorsqu’il est inférieur à 3812 €, et 15% de son montant peut servir au financement des services mobiles d’aide aux sans-abri.
Certaines communes sont exonérées du prélèvement :

• les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine ;
• les communes membres d’une intercommunalité compétente en matière de programme local de l’habitat, lorsque la somme des places d’hébergement situées sur le territoire de l’EPCI est égale ou supérieure à la somme des capacités à atteindre de ces communes ;
• les communes qui ne sont pas membres d’une intercommunalité compétente en matière de programme local de l’habitat, lorsqu’elles appartiennent à une même agglomération au sens du recensement général de la population et décident, par convention de se regrouper lorsque la somme des places d’hébergement situées sur leur territoire est égale ou supérieure à la somme des capacités à atteindre pour ces communes.

Spécificités de l’agglomération parisienne

Pour Paris et les départements limitrophes, un plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile est élaboré dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

Les modalités d’application de cette disposition seront déterminées par décret (décret à paraître).

Dispositif de veille chargé d’accueillir les sans-abri (loi MLLE : art 71 et 72/CASF : L.345-2 et L.345-2-1)

Dans chaque département est mis en place, sous l’autorité du préfet, un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans-abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état. Ce dispositif fonctionne sans interruption et peut être saisi par toute personne, organisme ou collectivité. Les CHRS informent en temps réel de leurs places vacantes le préfet qui répartit en conséquence les personnes recueillies. A sa demande, cette régulation peut être assurée par un des établissements mentionnés ci-dessus, sous réserve de son accord.
En Ile-de-France, un dispositif unique de veille sociale est mis en place à la demande et sous l’autorité du préfet de région.

Accès à l’hébergement d’urgence (loi MLLE : art 73/CASF : L.345-2-2 et L.345-2-3)

Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence. Cet hébergement d’urgence doit lui permettre, dans des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d’hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d’être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l’aide justifiée par son état, notamment un centre d’hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier.
Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y bénéficier d’un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation.
L’article 4 de la loi du 5 mars 2007 qui établissait le principe de continuité est en conséquence abrogé.