A quoi sert l'épargne-logement ?
J. Bosvieux
A l’occasion du débat suscité par le projet du gouvernement de fixer au taux de 15,5%, actuellement en vigueur, le taux des prélèvements sociaux sur certains produits d’épargne, quelle que soit la date à laquelle les gains ont été réalisés, les échanges se sont limités à l’impact de la mesure sur la rémunération nette des épargnants aux "patrimoines moyens et modestes".
Pourtant, comme son nom l’indique, l’épargne-logement, concernée par ce projet, n’est pas seulement destinée à offrir aux ménages une rémunération convenable de leur épargne pour un placement sans risque. Ce n’était d’ailleurs pas son objectif premier. Elle a été créée dans les années 1960 - les comptes en 1965, puis les plans en 1969 - dans le but de favoriser l’accession à la propriété. Le principe est simple : après une phase préalable d’épargne, le ménage dispose d’un "droit à prêt" dont le montant est calculé à partir des intérêts acquis pendant cette phase, multipliés par un coefficient défini par voie réglementaire. Dans le cas des plans (PEL), qui drainent la grande majorité des dépôts et sur lesquels nous concentrerons notre intérêt dans ce qui suit, ce multiplicateur est de 2,5.
Le bon fonctionnement du dispositif suppose évidemment que la rémunération offerte pendant la phase d’épargne soit compétitive par rapport aux placements concurrents, condition facilitée par le fait que les dépôts sont exonérés d’impôt (mais pas de prélèvements sociaux), sauf pour les plans ouverts depuis plus de douze ans. S’y ajoutait, jusqu’en décembre 2002, une prime d’Etat versée à tous les titulaires d’un plan, qu’ils fassent ou non valoir leurs droits à prêt. Depuis cette date la prime n’est plus versée qu’à condition que l’épargnant souscrive un emprunt d’au moins 5 000 €. Cette restriction n’a pas, comme on pouvait le craindre, provoqué une baisse sensible de l’encours des dépôts des plans, signe que la rémunération de l’épargne est, malgré cette restriction, restée attractive.
Mais plus le taux de rémunération est élevé, moins le taux des prêts d’épargne logement est compétitif par rapport aux taux du marché. Le taux des prêts est en effet fixé en fonction du taux de rémunération de l’épargne, auquel s’ajoute une marge de 1,7%. C’est donc l’évolution des taux entre la date d’ouverture du plan et celle de sa clôture qui détermine si ce sera plutôt un bon produit d’épargne ou un bon produit d’emprunt.
Pour les plans ouverts depuis le 1er août 2003, le taux des prêts est de 4,2% (taux actuariel)1, alors que les taux (proportionnels) du crédit immobilier libre sur le marché sont depuis près de 3 ans nettement inférieurs à 4%. Dans ces conditions, le seul motif pour souscrire un prêt PEL est que cela permet de percevoir la prime.
De fait, l’encours des prêts d’épargne logement ne représentait plus fin 2012 que 3,6% de l’encours des dépôts. Ce ratio, qui dépassait 50% en 1984 et atteignait encore 40,9% en 1992, a depuis lors diminué sans interruption. Cette désaffection pour les prêts d’épargne logement est exclusivement le fait des plans, l’encours des prêts sur comptes ayant mieux résisté. Elle a coïncidé avec un mouvement presque ininterrompu de baisse des taux du marché.
En termes de flux, les prêts accordés à partir d’un plan ne représentaient plus ces dernières années qu’un très faible montant, inférieur à 100 millions d’euros en 2011 et 2012, alors que ceux liés à un compte, bien qu’également en baisse, dépassent un milliard d’euros. Ces montants sont à comparer avec la production de prêts nouveaux à l’habitat souscrits par les ménages dont le montant, selon la Banque de France, atteignait fin 2012, 94 milliards d’euros.
Un rôle important dans l’alimentation du financement des crédits à l’habitat
Quelle est donc l’utilité de conserver en vie l’épargne logement, dont le coût pour l’Etat (la prime plus l’exonération d’impôt) n’est pas négligeable, si elle n’est plus, pour les ménages, qu’un produit d’épargne ?
Rappelons en préambule que l’épargne logement est en tout premier lieu constitutive de l’apport personnel dans le plan de financement, il ne s’agit donc pas de n’importe quel produit d’épargne.
Pour répondre à la question de l’utilité de préserver ce circuit, il faut considérer le financement de l’habitat dans son ensemble, en mettant toutefois de côté le secteur locatif social qui dispose d’une ressource privilégiée, le livret A. Pour pouvoir distribuer des crédits aux ménages, les établissements financiers doivent disposer de ressources en quantité suffisante. L’épargne logement joue à cet égard un rôle important, car les banques ne peuvent pas utiliser à leur guise la part des dépôts excédentaires. La convention entre l’Etat et les établissements habilités à gérer des plans et comptes d’épargne logement indique en effet que "les fonds déposés aux comptes d’épargne logement et non encore employés en prêts d’épargne logement devront être affectés à tout instant à des emplois intéressant la construction de logements et définis par le ministre de l’Economie et des Finances". Deux lettres du directeur du Trésor se référant à ladite convention sont venues préciser, en 1998 puis 1999, la nature de ces emplois : le financement de prêts aux particuliers pour l’habitat (acquisitions ou travaux) et la souscription de titres destinés au financement de l’habitat (fonds communs de créances, billets à ordre négociables sur le marché hypothécaire, titres émis par la Caisse de refinancement de l’habitat/CRH, ou obligations foncières).
Avec ses 227 milliards d’euros d’encours en 2012, l’épargne logement assurait donc le financement de 29% des prêts pour l’habitat aux ménages (784 milliards pour la même année), le reste étant refinancé sur d’autres dépôts de plus de deux ans et par divers autres moyens : obligations foncières, obligations sécurisées, CRH, emprunts sur les marchés financiers et transformation de ressources courtes. L’existence d’un circuit affecté au financement de l’habitat permet au secteur bancaire de ne pas dépendre exclusivement des marchés pour répondre à la demande des ménages : c’est sans aucun doute l’un des facteurs qui expliquent que notre pays n’ait pas connu, à la différence d’autres, de rationnement du crédit à l’habitat consécutivement à la crise financière. On se rappelle en effet qu’en 2008-2009, le marché des obligations sécurisées était en panne, à tel point que la BCE avait dû lancer un programme d’achat pour provoquer son redémarrage. La France a, certes, enregistré une baisse de la production de crédits nouveaux, mais celle-ci était imputable, pour l’essentiel, à un recul de la demande et, accessoirement, à un léger resserrement des conditions d’octroi du crédit.
Une place plus importante dans les plans de financement : à quelles conditions ?
Rien ne dit par ailleurs que les prêts d’épargne logement ne soient pas appelés à jouer un rôle plus important dans les plans de financement. Victimes d’une baisse presque ininterrompue des taux de marché depuis plus de quinze ans, ils pourraient redevenir compétitifs en cas de remontée : il suffirait pour cela d’une augmentation d’un point environ. Une baisse du taux de marge des banques, actuellement de 1,7%, faciliterait évidemment les choses.
Ils ne peuvent cependant jouer, dans l’état actuel de la réglementation, qu’un rôle d’appoint. Le montant des dépôts sur les plans est en effet plafonné à 61 200 € et le montant des prêts à 92 000 €. Encore faut-il avoir acquis des droits à prêt considérables pour pouvoir emprunter une telle somme sur la durée maximale (15 ans) : cela n’est possible qu’avec un dépôt initial très conséquent et une durée d’épargne bien supérieure à la durée minimale (4 ans). Ces paramètres n’ont pas varié depuis de longues années, alors que les prix de l’immobilier ont fait plus que doubler. Un réajustement à la hausse, notamment du plafond de dépôts, pourrait aussi contribuer à remettre les prêts d’épargne logement dans le jeu.
Reste que le fait d’avoir mené à son terme un plan d’épargne logement est un avantage en soi pour l’épargnant, lorsqu’il se décide à accéder à la propriété. C’est la preuve qu’il a été capable d’un effort d’épargne de longue durée et, aux yeux du banquier, c’est la garantie que cet effort pourra se maintenir pendant la période de remboursement. Ce dernier sera donc plus enclin à répondre favorablement à la demande de crédit, peut-être même à des conditions plus favorables que celles qu’il proposerait à un autre emprunteur ne disposant pas de cet atout.
Note
1 - Un taux actuariel de 4,2% correspond pour un prêt remboursable par mensualités à un taux proportionnel de 4,12%. Les taux nominaux annuels sont exprimés en proportionnel pour tous les prêts autres que ceux d’épargne logement.