L’utilisation par les collectivités locales des outils de solvabilisation des accédants

ANIL, extrait d'Habitat Actualité, avril 2008

Dans le but d’aider les collectivités locales à s’approprier les nouveaux outils à leur disposition, l’ANIL a publié dès janvier 2007 un document décrivant leurs caractéristiques et en détaillant leur mode d’emploi. L’ANIL a demandé aux ADIL d’en assurer une diffusion très large et d’organiser, à l’attention des élus locaux et de leurs services, des réunions d’information et de proposer leur appui technique à celles qui, souhaitant élaborer des politiques d’aide à l’accession, utilisent ces outils. Dans plusieurs départements, les ADIL appuient les organismes du 1 % logement (CIL) et les professionnels de l’immobilier pour sensibiliser les élus. L’ANIL a effectué, avec les ADIL, un premier bilan de ces actions qui fournit des indications intéressantes sur l’intérêt suscité par les nouveaux dispositifs et sur l’utilisation qui peut en être faite.

La quasi-totalité des ADIL a effectivement engagé un effort pour faire connaître les nouveaux outils, expliqué comment ils s’insèrent dans le dispositif préexistant et de quelle manière ils peuvent être utilisés efficacement. L’intérêt suscité a été très variable, ce qui s’explique assez facilement : d’une part, les collectivités des départements ruraux ne se sentent guère concernées dans la mesure où l’accession à la propriété y est, sinon aisée, du moins à la portée d’un grand nombre de ménages ; d’autre part, nombre de collectivités privilégient l’aide au logement locatif, l’accession ne leur paraît donc pas prioritaire dans un objectif social d’accès au logement.

Les collectivités ayant marqué un intérêt pour les nouveaux outils sont pour beaucoup - mais pas exclusivement - des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) d’une taille assez importante, où le marché est en général tendu et l’accession à la propriété difficile pour les ménages modestes. Il s’agit donc de zones où il y a relativement peu de constructions neuves et où les logements construits sont très majoritairement collectifs, or le PASS-FONCIER®  est pour l’instant réservé à l’individuel, sachant qu’une adaptation au collectif est annoncée. Un nombre non négligeable d’entre elles a déjà mis en place des politiques d’aide à l’accession, souvent avec la collaboration de l’ADIL qui les a aidées à définir les cibles possibles de leurs dispositifs. D’autres, plus nombreuses, ne l’ont pas encore fait, mais s’y préparent.

Parmi les objectifs affichés, revient très souvent le maintien des jeunes ménages dans le périmètre de la collectivité : il s’agit d’éviter que, pour accéder à la propriété, ils ne s’éloignent vers des communes périurbaines où le foncier est moins cher. Les aides sont donc souvent réservées aux ménages résidents. La volonté de limiter l’extension du pavillonnaire est également citée. Certaines collectivités veulent favoriser la sortie du parc locatif social afin de rendre disponibles des logements pour des ménages modestes.

L’effort de pédagogie engagé par les ADIL, qui se poursuit, a permis de cerner les difficultés auxquelles se heurtent les collectivités dans cet exercice, difficultés que l’on peut également lire en filigrane dans les résultats du recensement effectué par l’ANIL. Il s’en dégage, en premier lieu, un défaut de connaissance des ressorts et des conditions financières de l’accession à la propriété, y compris du fonctionnement du dispositif national. Or, un ciblage efficace de l’aide implique nécessairement de déterminer le revenu minimal à partir duquel, compte tenu des prix du marché local, un ménage peut espérer financer une acquisition. Il n’est pas nécessaire d’aider les ménages dont le revenu excède largement ce niveau et il est par ailleurs inefficace de réserver l’aide à des ménages à très faibles ressources. Ce dernier point est illustré par l’échec relatif des dispositifs ciblés sur les locataires HLM, trop modestes dans leur très grande majorité pour accéder à la propriété, même au prix d’une aide substantielle.

Les aides peuvent prendre la forme soit de prêts à taux nul, mais plus souvent de subventions, ce dernier mode d’intervention étant préconisé par les ADIL en raison des difficultés de mise en œuvre des prêts aidés (les établissements prêteurs sont, en effet, peu enclins à distribuer en petit nombre des prêts formatés par les collectivités, qui de plus, en « s’empilant » sur le prêt à 0 %, peuvent rendre difficile le lissage de la mensualité). Dans le cas du neuf, les aides sont parfois réservées à des programmes « à prix maîtrisé », soit en fixant des prix plafonds, soit en les limitant à des opérations agréées dont la liste est limitative ou à des constructions dans des lotissements déterminés, voire à des opérations ponctuelles. La fixation de prix plafonds est un exercice difficile : pour qu’elle soit efficace, elle doit s’appuyer sur une bonne connaissance du marché. De la même façon, la fixation de tailles de parcelles maximum pour l’accession en individuel, dans le but de favoriser la densification, se heurte dans certains cas à l’inexistence d’une offre de terrains respectant ces conditions.

D’une façon générale, la définition des critères d’éligibilité n’est pas chose facile. Il faut naviguer entre deux écueils : des critères trop restrictifs qui feront que l’aide sera inopérante, faute d’un nombre suffisant de ménages éligibles, ou au contraire des critères trop larges qui obligeront la collectivité à opérer un choix parmi un trop grand nombre de demandeurs. Dans un premier temps, les collectivités font en général preuve de prudence, quitte à élargir ultérieurement les conditions d’éligibilité, si le nombre de bénéficiaires s’avère trop faible.

Quelques départements ont également mis en place une aide ou s’apprêtent à le faire. Il peut s’agir d’une aide « autonome », accordée directement par le Conseil général aux accédants satisfaisant aux critères d’éligibilité fixés, d’une aide d’un montant insuffisant pour déclencher à lui seul la majoration du prêt à 0 % et le PASS-FONCIER. Dans le second cas, le but est d’encourager les EPCI, ou les communes, à mettre en place des politiques d’aide à l’accession ciblées et l’octroi de l’aide du département est en général conditionné par une contractualisation avec les collectivités concernées.

La mise en œuvre du PASS-FONCIER, du fait de son caractère innovant, bouscule quelque peu les pratiques habituelles en matière de financement de l’accession. Les collectivités qui devraient être les plus intéressées sont celles qui ont sur leur territoire des projets de lotissements de maisons individuelles commercialisées en vente  en l’état futur d’achèvement ou construites dans le cadre d’un contrat de construction de maison individuelle (CCMI), en attendant la mise en place d’une formule adaptée aux logements collectifs.

Dans l’individuel diffus, le choix de l’UESL de limiter le PASS-FONCIER aux opérations de construction en CCMI (loi du 19.12.90), choix qui s’explique par la volonté de sécuriser les opérations, exclut de son utilisation les constructions en maîtrise d’œuvre ou en contrats d’entreprises, nombreuses dans certaines régions, notamment dans l’ouest. S’agissant d’un dispositif nouveau, certaines mises au point sont en cours qui répondront aux questions des opérateurs : pour ne citer qu’un exemple, comment financer la part de la TVA comprise entre 5,5 % et 19,6 %, qui, dans le cadre d’une récupération en « livraison à soi-même », doit normalement être avancée par l’accédant.