Les opérations financées par l'Agence française de développement dans le secteur de l'accession sociale à la propriété des DOM depuis 1990

Evaluation réalisée pour le compte de l'Agence Française de développement
Gilles Horenfeld (consultant) et Jean Bosvieux (ANIL) - Février 2004

Dans les quatre départements d'outre-mer, l'accession sociale repose très largement sur un dispositif spécifique d'aide, le logement évolutif social (LES). Le prêt à l'accession sociale (PAS) et le prêt à taux zéro, étendus à ces départements, respectivement en 1995 et 1997, n'y jouent qu'un rôle marginal, voire insignifiant.
L'Agence Française de Développement (AFD) a contribué au financement des opérations de LES, par l'intermédiaire de ses filiales financières qui ont été durant de longues années les principaux -sinon les seuls - établissements accordant des prêts complémentaires à la subvention. En outre, elle assure la gestion des fonds de garantie de ces prêts, qui sont une condition essentielle du fonctionnement du dispositif. Enfin, elle détient des participations dans des sociétés immobilières à vocation départementale intervenant comme aménageurs, promoteurs et gestionnaires de logements sociaux.
Afin de mieux situer son action, d'identifier les problèmes qui se posent aujourd'hui, ainsi que les développements possibles, l'AFD a souhaité disposer d'un examen approfondi des processus de mise en œuvre des dispositifs d'aide à l'accession où elle est impliquée financièrement et techniquement et d'une évaluation de leur efficacité et de leur viabilité à terme.

Des besoins considérables

Le rapport met tout d'abord l'accent sur le contexte du logement social dans les DOM, qui se caractérise notamment par un taux d'accroissement de la population élevé, bien qu'en baisse, et une forte dispersion de la distribution des revenus avec, outre les Rmistes, un grand nombre de revenus compris entre un et deux SMIC. Les conditions générales de logement sont en amélioration, mais des progrès importants sont encore à réaliser. Dans les quatre départements, le taux de logements ne disposant pas de tous les éléments de confort (WC intérieur, baignoire ou douche) a fortement diminué, mais reste élevé, tout particulièrement en Guyane (25 %).
Étant donné la distribution des revenus, la majeure partie de la population relève des aides publiques au logement pour améliorer ses conditions d'habitat. Les besoins en construction de logements sociaux à 10 ans sont ainsi estimés à 3 000 logements par an en Guadeloupe, 1 500 en Guyane, 4 à 5 000 à La Réunion, et 2 700 en Martinique. Un simple maintien de la proportion de logements aidés à l'accession dans ces projections (35 % à 40 % selon les départements), conduirait à majorer de plus de 40 % la production de logements pour l'accession qui repose principalement sur le LES.
La construction locative sociale ne peut à elle seule constituer une réponse suffisante et adaptée à toutes les demandes. Plus globalement, le parc de logements de bonne qualité est insuffisant, et trop récent pour générer une offre de logements d'occasion accessible à une large gamme de revenus. Des aides conséquentes à la construction ou l'acquisition de logements neufs par les ménages sont donc indispensables.

Le rôle primordial du " LES "

Pour accéder à la propriété, les ménages à faibles revenus bénéficient depuis 1986 d'une aide de l'État au " Logement évolutif social " (LES). Ce dispositif, conçu spécifiquement pour les DOM, permet l'attribution à des ménages d'une subvention de l'État pour la construction d'un logement individuel ou son acquisition en secteur groupé, avec une assistance technique et sociale au montage de l'opération. Dans trois des quatre départements (la Guyane fait encore exception), une interface financière et sociale est chargée du montage des dossiers de financement, du suivi social et de l'encaissement des mensualités de remboursement. Les interfaces existantes agissent aussi pour le compte des emprunteurs auprès de l'ensemble des partenaires de l'interface (constructeurs, DDE, CAF, établissements prêteurs) dont ils sont l'interlocuteur financier et administratif unique. Des frais de dossiers sont perçus auprès des emprunteurs pour ce service. Enfin, elles assurent la gestion de fonds d'avances dont l'objet est d'assurer le remboursement des prêts complémentaires en cas de défaut de paiement durant la période précédant la déchéance du terme par le prêteur.
En outre, la plupart des prêts complémentaires à la subvention LES sont garantis par des fonds gérés par l'AFD. Ces fonds de garantie ont un rôle essentiel dans le dispositif du LES.

Des pistes d'amélioration

Nonobstant des difficultés réelles, le LES demeure un outil indispensable, faisant l'objet de la part des ménages éligibles d'une demande très supérieure à l'offre et qui peut être adapté à de nombreuses situations selon les départements et les opérateurs. L'efficacité du LES pourrait toutefois être améliorée. Les auteurs du rapport suggèrent à cet égard un certain nombre de pistes :

l'allocation de logement joue un rôle essentiel dans la solvabilisation des bénéficiaires du LES. Son efficacité pourrait encore être accrue pour les ménages salariés si, à l'image des barèmes applicables en locatif, un abattement égal au RMI était appliqué aux ressources prises en compte. Il permettrait, à revenu identique, d'aligner l'allocation de logement des salariés sur celle des Rmistes, ce qui ouvrirait sensiblement et de manière graduée jusqu'au plafond de ressources le champ des opérations possibles en LES ;

la pérennisation de la subvention aux promoteurs de 7 % du montant de l'opération, destinée à aider à leur portage financier, paraît nécessaire : sa disparition risquerait en effet de diminuer encore l'intérêt des promoteurs privés et sociaux pour le LES groupé, alors que celui-ci est indispensable à la préservation de la mixité dans les zones fortement urbanisées et pour réaliser des opérations de résorption de l'habitat insalubre ;

l'élargissement de la garantie des fonds à de nouveaux établissements prêteurs améliorerait l'offre de prêts complémentaires qui ne bénéficie pas suffisamment des effets positifs de la concurrence ;

plus largement, diverses solutions pour améliorer le financement de l'accession sociale dans les DOM sont proposées. En particulier, une extension du champ d'activité des interfaces, et de manière complémentaire de la garantie des fonds à d'autres montages de prêts avec aide de l'Etat et allocation de logement, comme les prêts libres associés à un PTZ, pourrait, selon des conditions de couverture du risque à étudier, constituer une solution de sécurisation incitative à l'augmentation du nombre d'opérations d'accession sociale et à la diversification de la clientèle.

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