Des formules innovantes pour encourager l'accession sociale

Rapport établi à l'attention de M. Gilles de ROBIEN, Ministre de l'Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer
Bernard AILLERET, Conseil Général des Ponts et Chaussées
Bernard VORMS, Agence Nationale pour l'Information sur le Logement
18 avril 2003

Synthèse :

Permettre aux ménages qui le souhaitent, et ils sont largement majoritaires, de devenir propriétaires de leur logement est un objectif qui ne prête plus guère à controverse. Pour accroître le nombre des accédants à la propriété, il faut alléger les exigences de départ, notamment d'apport personnel et de revenu, qui permettent d'y prétendre ; cela peut aussi contribuer à la mixité sociale, lorsque l'on encourage l'accession dans des quartiers que l'on souhaite requalifier, ou que l'on permet à des ménages modestes d'acquérir dans des zones géographiques dont ils sont exclus par le niveau des prix.

Diverses tentatives ont déjà été conduites dans ce sens, utilisant des formules juridiques non conventionnelles, mais leurs résultats sont restés très modestes. Outre l'efficacité des moyens traditionnels de l'aide à l'accession et notamment du PTZ/ prêt à taux zéro, qui a détourné les opérateurs des formules plus complexes, le principal obstacle résulte de la contrainte économique. Quelle que soit l'excellence du procédé adopté pour organiser le transfert de la propriété, il ne peut à lui seul apporter de solution au problème posé par la solvabilité des accédants et ce d'autant plus que, pour éviter de les placer en situation difficile, il faut qu'ils soient autorisés à conduire leur projet au rythme de leur choix, à l'interrompre, voire à faire marche arrière. Or cette souplesse a un coût qui accroît celui de l'opération. Ce n'est donc pas l'économie de la loi de 1989 qui explique le caractère anecdotique de ses résultats.

Ce rapport propose que l'Etat mette à la disposition des collectivités locales et des opéra-teurs, qu'ils soient publics ou privés, une palette d'outils auxquels ils pourraient recourir, le cas échéant en les associant à l'occasion de certaines opérations.

Les ménages auxquels leur situation interdit d'accéder par des moyens traditionnels pourraient bénéficier des conditions financières et fiscales de la construction locative sociale, sachant que le prêt (de type PLS) souscrit par le bailleur pourrait leur être transféré à l'issue d'une première phase locative. Cette façon de faire présente des avantages en termes de souplesse, de sécurité et de mixité : dans le cas où il n'est pas en situation de lever l'option qui lui est offerte d'acquérir son logement, le ménage peut y demeurer à titre de locataire, sans dommage pour le bailleur, puisque l'équilibre de l'opération repose sur un financement locatif. Ceci permet surtout de définir dès l'origine les conditions de prix et de financement de l'ensemble de l'opération.

Une autre approche consisterait à neutraliser le coût du terrain, pour abaisser celui de l'opération, soit dans les quartiers à requalifier où l'introduction de logements en accession doit avoir, à terme, un effet très bénéfique sur la réussite globale de l'opération, soit dans les localisations plus recherchées où les collectivités locales veulent maintenir une population modeste ou jeune, qui souhaite devenir propriétaire. Le coût de ce portage pourrait être pris en charge par les collectivités locales ou par le 1 %, voire par le dividende social pour les opérations montées avec les sociétés de crédit immobilier. L'accédant se verrait offrir, dans un certain délai, la possibilité d'acheter le terrain, dont il serait locataire emphytéotique, au prix d'origine, le cas échéant mis à jour en fonction d'un indice déconnecté de la valeur du marché local.

Dans ces deux hypothèses, le rôle de bailleur emphytéotique pourrait être joué par la collectivité locale grâce à un établissement public foncier, un organisme d'HLM ou une SEM, voire avec la filiale réglementée d'un CIL.

La formule de SCI dite BERKE-SADOUN imaginée par les HLM, dans sa nouvelle version qui repose sur une SCI par immeuble, mérite d'être expérimentée, car elle est susceptible d'offrir un système souple de transmission de propriété.
Pour faciliter la vente HLM, des dispositions spécifiques devront être adoptées pour garantir le pouvoir du gestionnaire de la copropriété, notamment pour constituer des réserves pour grosses réparations.
Les collectivités locales devraient être autorisées à " doper " le prêt à taux zéro, déterminant elles-mêmes le niveau d'aide complémentaire et en supportant le surcoût correspondant.
Les dispositifs existants de sécurisation devraient être renforcés, qu'il s'agisse de la généralisation des FAAD / fonds d'aide aux accédants en difficulté ou d'un encouragement des établissements prêteurs à mieux tirer parti des possibilités offertes par la SGFGAS / Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale lorsqu'il s'agit de prendre en charge les aides qui permettent à un emprunteur, dont le projet reste viable, de dépasser une période difficile.
Ces diverses propositions pourraient faire l'objet d'expérimentations conduites avec les élus et les opérateurs qui ont déjà fait acte de candidature.

Sommaire :

I    Introduction
II    Propriétaires et accédant : le développement de l'accession sociale
III L'accession sociale et l'accession partielle
IV Un accord général pour encourager l'accession
V    Des expériences diverses aux résultats très limités
VI Les propositions
VII Conclusion
VIII Accession progressive et l'accession partielle ou réversible : les expériences françaises et étrangères

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Partie VIII (téléchargez le fichier Acrobat Reader - Taille : 640 Ko)

Annexes :

Lettre de mission (téléchargez le fichier Acrobat Reader - Taille : 77 Ko)
Liste des personnes consultées (téléchargez le fichier Acrobat Reader - Taille : 209 Ko)
Propositions formalisées (téléchargez le fichier Acrobat Reader - Taille : 1838 Ko)