La sécurisation des accédants à la propriété : l'apport de la convention 1%

ANIL, Habitat actualité, octobre 1998

La convention, signée le 3 août 1998, entre l'Etat et l'UESL/union d'économie sociale pour le logement inclut des dispositions en matière d'accession sociale qui devraient venir compléter, de façon décisive, l'ensemble des mécanismes qui concourent à la maîtrise des risques, en jouant à la fois sur :

la prévention grâce au développement de l'information préalable ;
l'atténuation des conséquences d'événements imprévus, personnels ou professionnels qui viennent réduire la capacité de remboursement des accédants : perte d'emploi, divorce et mobilité professionnelle ;
l'aide aux ménages en situation d'échec : la sécurisation consiste aussi, en dernière instance, à limiter les difficultés, voire à favoriser le relogement de ceux dont les projets sont trop compromis pour être menés jusqu'à leur terme.

Une garantie " perte d'emploi " intégrée au PAS

Tous les accédants à la propriété qui réaliseront leur opération, en neuf comme en ancien, à l'aide d'un prêt PAS, associé le cas échéant à un prêt à 0 %, auront droit, en cas de perte d'emploi, à un report gratuit égal au maximum à 50 % de la mensualité PAS ou du total des mensualités PAS et prêt à 0 %, pendant une durée maximum de douze mois.
La prise en charge de cette garantie supplémentaire par le 1 % est légitime, la perte d'emploi étant le risque le plus directement lié au salariat dans le secteur privé.
Au-delà de l'avantage réel que ces mesures présentent pour les accédants, l'économie générale de l'accession sociale devrait en être assez profondément transformée, en faisant du PAS le produit de référence de l'accession sociale, en neuf comme en ancien.

Un atout pour le PAS

Cette évolution conférera au PAS l'avantage visible et appréciable par le particulier qui lui fait défaut.
En effet, les garanties actuelles sont tournées vers le prêteur et invisibles pour le particulier, - la convention signée avec la SGFGAS interdit de mentionner la garantie de l'Etat -, de surcroît, elles sont inavouables et presqu'inopérantes pour les sinistres autres que la perte finale sur revente.
Inavouables : il n'est pas possible à un établissement de crédit d'évoquer avec un client l'hypothèse selon laquelle, en cas d'échec de son projet, une dette résiduelle puisse subsister après la revente, dette que la garantie du FGAS prendrait en charge. C'est une démarche inconcevable pour des prêteurs soumis à une concurrence très vive ; en outre, cela reviendrait à jeter le doute sur la valeur du bien acquis dans le cadre d'une accession aidée en construction neuve, alors que la constitution progressive d'un patrimoine est l'une des motivations principales des accédants.
Inopérantes : la prise en charge des pertes autres que finales, liées par exemple à une baisse de solvabilité temporaire, est laissée à l'initiative du banquier et peu utilisée.
De ce fait, le recours au PAS relève aujourd'hui de la seule décision du prêteur. Cette modification rendra la mission de la SGFGAS, actuellement réduite à la sécurisation du prêteur, conforme au projet d'origine qui concernait également la sécurisation de l'emprunteur.

Des assurances " perte d'emploi " moins coûteuses

Aujourd'hui, l'assurance " perte d'emploi ", strictement optionnelle, n'est souscrite que par 20 % des emprunteurs. Pour être efficace, un système de protection contre la perte d'emploi doit être universel, à tout le moins pour un type de prêt ou pour une catégorie de population, faute de quoi l'antisélection la rend coûteuse pour une garantie très imparfaite. La Grande-Bretagne a tiré la même conclusion de son expérience, depuis que le régime de " l'ISMI / income support mortgage insurance " a été modifié en 1995, notamment pour encourager le développement de l'assurance " décès-incapacité-perte d'emploi " (cf. Habitat Actualité n° 66).
La sécurisation du PAS, si elle est bien calibrée, doit permettre une complémentarité avec les prestations des assurances " perte d'emploi " optionnelle ; celles-ci devront également être redéfinies pour tenir compte des risques pris en charge par le PAS et leur coût pourrait baisser sensiblement : l'enjeu est de réduire l'anti-sélection, à tout le moins de ne pas l'accroître.
C'est dans cet esprit que la convention a prévu l'absence d'une période de franchise : il s'agit de couvrir une phase, souvent délicate pour les accédants, et de faciliter la complémentarité avec les prestations offertes par les assurances " perte d'emploi " volontaires.
Un état de l'offre en matière d'assurances complémentaires aux prêts (cf. " Les assurances liées aux emprunts immobiliers ") vient d'être dressé par l'ANIL : l'évolution des conditions, prestations et tarifs, pour les assurances complémentaires au PAS devra être observée avec soin.

Les handicaps du PAS

Il reste que le recours au PAS ne sera effectif qu'autant que celui-ci ne sera pas pénalisant par rapport au prêt bancaire dit libre :

le PAS s'accompagne d'exigences qui ne pèsent pas sur les prêts bancaires dits libres, - normes de surface, composition du ménage-, et suppose le respect d'un certain nombre de règles prudentielles, par exemple l'état des lieux en ancien, la limitation de la progressivité des profils d'amortissement etc., destinées à protéger l'accédant, mais dont il ne perçoit que les contraintes. De surcroît, les établissements prêteurs n'ont pas un goût immodéré pour les prêts réglementés, ni pour les contrôles auxquels ils donnent lieu. Un toilettage des normes du prêt conventionné diminuerait peut-être cette réticence.
le PAS ne bénéficie pas aujourd'hui de l'avantage de taux que le FGAS et la garantie finale de l'Etat devrait lui en conférer : cela s'explique par l'attitude des prêteurs qui semblent ne pas tenir compte, dans la définition de leurs barèmes, de la part de risque assumée par le FGAS, mais aussi par le fait que la question de la rémunération des fonds propres n'est pas cruciale sur les établissements qui sont les principaux intervenants dans le secteur de l'accession sociale.
enfin et surtout, le PAS ouvre droit à l'APL qui, pour les accédants les plus modestes, est moins avantageuse que l'AL dont bénéficient les titulaires de prêts non réglementés (cf. ci-dessous : " APL et AL : la différence entre les barèmes ").

Pour aligner l'AL et l'APL, le gouvernement envisage d'instaurer un taux d'effort minimum en AL comme en APL ; la décision de principe a été présentée lors de la dernière assemblée du Conseil National de l'Habitat. La date d'entrée en vigueur de cette mesure pourrait être fixée au 1er juillet 1999.

Une prévention plus efficace

Si les accédants ne sont plus détournés du PAS par les obstacles évoqués plus haut, dès lors, qu'à coût égal, il offrira des avantages supplémentaires visibles pour le particulier, ce prêt pourra jouer le rôle de produit de référence de l'accession sociale, en neuf comme en ancien.
Ceci devrait avoir deux ordres de conséquences :

le PAS constituera un socle efficace pour les dispositions prises en matière de protection du consommateur, alors qu'aujourd'hui ces mêmes dispositions encouragent prêteurs et emprunteurs à éviter le recours au prêt règlementé.
les données collectées par la SGFGAS formeront une banque de données du risque, fondées sur l'essentiel des prêts d'accession souscrits par les emprunteurs dont les revenus sont inférieurs aux plafonds PAS. Cela permettra aux professionnels d'affiner leurs critères d'acceptation et aux pouvoirs publics d'adapter la réglementation.

De surcroît, à l'occasion de la convention, l'UESL s'est engagée à contribuer au financement des ADIL, ce qui devrait permettre d'intensifier l'effort d'information préalable.
Les autres causes de sinistres et le dispositif destiné aux ressortissants du 1 %
Les partenaires sociaux souhaitaient offrir une garantie plus étendue aux salariés ressortissants du 1 %, susceptible de couvrir le chômage, mais aussi les conséquences des autres événements qui viennent compromettre le bon déroulement des opérations d'accession, notamment le divorce et la mobilité professionnelle. Aucune solution n'existe aujourd'hui, même sur le papier, qui permette d'envisager la couverture du " risque divorce " ou du " risque mobilité ".
Le divorce ne peut être considéré comme un événement aléatoire et indépendant de la volonté du ménage emprunteur : la mise en jeu de l'assurance serait, dans ce cas, suspendue à une condition potestative - dépendante de la volonté de l'un des contractants -, ce qui est formellement interdit en droit des contrats. Le second obstacle est celui du fait générateur : le plus souvent, les difficultés les plus lourdes interviennent avant que le divorce ne soit prononcé, et par conséquent avant que ne survienne le fait générateur d'une éventuelle " assurance-divorce ". En outre, l'objet même de la garantie peut être orienté de différentes façons :

il peut s'agir de couvrir le risque de perte à la revente, c'est-à-dire la différence entre prix d'achat et de prix de revente, pendant une période limitée, lorsque la revente est motivée par une perte d'emploi ou par une séparation ;
il pourrait, au contraire, s'agir de permettre au conjoint, à qui est attribué la garde des enfants, de faire face aux charges qui lui permettront de se maintenir dans le logement.

La mobilité : plusieurs expériences ont été conduites. Celles des Coopératives HLM et des Crédits Immobiliers de France consistent à couvrir une partie de la perte plafonnée sur valeur d'achat. Celle menée par le 1 %, avec les SOFAL/Sociétés pour le Financement de l'Aide au Logement, n'était pas généralisable. En fait, la réponse à ce type de sinistres ne peut pas faire l'objet de garanties " contractuelles " ; cela relève de décisions d'opportunité, reposant sur un examen individuel des dossiers. Le fonds 1 % prendra en charge ce type d'interventions, dont la logique peut être rapprochée de celles des Fonds d'Aide aux Accédants en Difficulté, mais avec un souci d'action préventive, c'est-à-dire d'intervention précoce. L'aide prendrait la forme d'une avance gratuite permettant au salarié de faire face à ses charges de remboursement. En tout état de cause, les conditions d'accès à ce fonds devront être parfaitement encadrées par des règles de conduite nationales, puisque la convention instaure de véritables droits pour les salariés. On peut penser que ces lignes de conduite nationales évolueront de façon " jurisprudentielle ", et seront mises à jour régulièrement, à l'image des instructions de l'ANAH. Le rapport devrait se nouer directement entre le fonds et l'emprunteur en difficulté et non entre le fonds et l'établissement prêteur. Une attention particulière devrait être portée au lien entre ce fonds et les diverses structures qui interviennent pour venir en aide aux accédants en difficulté, fonds d'aide aux accédants à la propriété, section des aides publiques au logement, commission de surendettement. L'ANIL vient de dresser un bilan du fonctionnement des FAAD (voir ci-dessous).

Le traitement des échecs

Il serait intéressant que le fonds de sécurisation 1 % puisse également intervenir comme prêteur, pour accompagner la Caisse des Dépôts et Consignations, de façon à faciliter les procédures de rachat HLM avec maintien dans les lieux en utilisant la formule mise en place en Meurthe-et-Moselle (cf. étude ANIL 1998 : " Accédants en difficulté : le maintien dans les lieux en tant que locataire " ).

L'entrée en vigueur

L'entrée en vigueur de la convention suppose une modification législative, notamment sur les emplois du 1 %. Elle s'accompagnera d'autres conventions d'application. La montée en régime sera progressive et son efficacité ne pourra pleinement s'apprécier qu'autant que le calibrage des aides publiques cessera de constituer un obstacle au développement du PAS. Les ADIL auront un rôle majeur à jouer pour faire connaître l'ensemble du dispositif, identifier les éventuels freins à sa mise en oeuvre et surtout pour permettre aux particuliers d'en bénéficier.