Fonds d'aide aux accédants en difficulté

ANIL, Habitat actualité, octobre 1998

Les fonds d'aides aux accédants en difficulté avaient été mis en place en 1988, à titre conjoncturel pour trois ans, afin de répondre aux difficultés des titulaires de PAP des générations 1983-1984. Pénalisés en période de désinflation par des emprunts à taux élevés et à échéances progressives, ces accédants ne pouvaient plus faire face à leurs dettes immobilières.
Deux régimes étaient prévus, l'un sous forme de prêts sans intérêt destinés à résorber les dettes des accédants en situation d'impayés, l'autre sous forme de subvention afin d'alléger temporairement les charges de remboursement de ceux dont le taux d'effort dépassait 37 %. L'initiative de la création de ces fonds devait revenir aux Conseils Généraux ; la participation de l'Etat, égale à celle du département, provenait du fonds de garantie des PAP, géré par le Crédit Foncier. Une quarantaine de fonds a été créée au cours de cette période. En 1993, malgré les mesures de réaménagement automatique des PAP intervenues en 1989 et les possibilités offertes par le recours aux commissions de surendettement, le dispositif, amendé, était reconduit pour une durée indéterminée. Le régime d'allégement des mensualités était supprimé, mais la possibilité d'apurer les impayés par un prêt sans intérêt était étendue aux PAP, consentis entre le 1er janvier 1981 et le 28 janvier 1991. Pour tenir compte des autres emprunteurs (PAP des autres périodes, prêts conventionnés, prêts bancaires), la possibilité de créer un deuxième fond en parallèle était ouverte aux collectivités locales avec le soutien financier des établissements prêteurs qui le souhaitaient, mais celui-ci n'ouvrait pas droit à la contribution de l'Etat. En 1998, quinze fonds ont été financés par l'Etat. Ce chiffre ne reflète pas le nombre exact de fonds en fonctionnement, car un certain nombre d'entre eux n'ont pas appelé la participation de l'Etat faute de l'avoir consommée les années précédentes. Tel est le cas du Puy-de-Dôme qui n'a pas demandé de réabondement du fonds depuis trois ans et de la Somme depuis deux ans. Certains fonds bénéficient de plus d'argent en retour de prêts qu'ils n'en octroient. Alors que de nouvelles mesures de réaménagement des PAP sont intervenues en 1998, la question de l'évolution de ces fonds se pose avec acuité. Il semble néanmoins que, quel que soit le mécanisme plus global de sécurisation de l'accession qui sera mis en oeuvre, l'existence, en appui, d'un dispositif d'aide ponctuelle destiné à répondre aux situations individuelles apparaît socialement utile, car seul susceptible de traiter en finesse des cas par nature délicats.

Situation actuelle / appréciation des ADIL

Il ressort de l'enquête réalisée auprès du réseau des ADIL que le champ et les modalités d'intervention définis par la circulaire de 1993 sont trop restrictifs pour que ces fonds soient efficaces :

L'application du dispositif aux seuls emprunteurs de la de la période 1981/91 ne se justifie plus.
L'exclusion des emprunteurs de prêts conventionnés apparaît inéquitable, comme la non-prise en compte des prêts complémentaires. - Le seuil de 37 % de taux d'effort qui conditionne le bénéfice des aides semble trop élevé.
L'octroi de prêts sans intérêt pour résorber la dette est souvent moins intéressante qu'un moratoire pouvant être octroyé par les commissions de surendettement.
L'impossibilité de donner des subventions limite l'efficacité du dispositif pour apurer la dette.

En outre, le traitement, tardif, ne peut être que curatif. En revanche, les fonds créés en complément du dispositif financé par l'Etat fonctionnent de façon satisfaisante. C'est le cas lorsqu'ils sont étendus à tous les accédants comme dans le Puy de Dôme ou lorsqu'ils servent à apurer les impayés non pour sauver le logement, mais pour permettre le montage d'opérations de rachat de logements par des organismes HLM avec maintien dans les lieux des accédants en qualité de locataires comme en Meurthe-et Moselle.
En conséquence, l'efficacité d'un dispositif de secours ponctuel pour les accédants à la propriété suppose :

de redéfinir son objet Un fonds utile devrait avoir pour objectif de distribuer des aides ponctuelles à tous les emprunteurs immobiliers de bonne foi, afin de résoudre durablement leurs difficultés de paiement actuelles ou prévisibles ou, à défaut, pour favoriser les opérations de rachat des logements par les bailleurs sociaux.
d'élargir ses modalités d'intervention Pour assurer une véritable efficacité sociale au dispositif, seul l'octroi d'aides à fonds perdus, sous réserves de remboursement en cas de retour à meilleure fortune, devrait être possible.
d'améliorer le traitement des dossiers Pour répondre à des situations d'urgences, le traitement des dossiers devrait être plus rapide, de façon à éviter que la dette ne s'alourdisse. Le montant des aides devrait être significatif pour éviter un saupoudrage insuffisant à traiter durablement la situation. L'examen préalable du dossier par les ADIL pourrait être plus systématique.
de coordonner les actions avec la commission de surendettement Sans qu'il soit nécessaire de mobiliser la commission de surendettement lorsqu'il n'y a que des difficultés d'accession, un renforcement de la coordination entre les deux instances devrait être systématisé dans tous les départements. Actuellement, comme le prévoit la circulaire du 28 mars 1993, lorsqu'un dossier déposé au FAAD révèle un endettement multiple, celui-ci est systématiquement et préalablement renvoyé pour examen à la commission de surendettement. A l'opposé, aucun texte ne prévoit de coordination entre la commission de surendettement et les FAAD. Il paraît indispensable de créer un lien institutionnel entre les deux instances afin qu'un représentant du fonds soit associé à l'élaboration du plan amiable ou des recommandations de la commission dès qu'un prêt immobilier est en cause.
de fusionner les fonds d'aides Outre la fusion indispensable entre les fonds financés par l'Etat et les fonds locaux qui ne seraient que la conséquence d'une redéfinition de leur objet, il serait sans doute souhaitable d'intégrer les FAAD dans les FSL (Fonds Solidarité Logement) ; ceux-ci peuvent d'ailleurs déjà traiter des impayés de charges dans certaines copropriétés. L'objectif de ces fonds étant identique, le maintien des occupants dans leurs logements, une uniformisation des traitements devrait être la règle. La différence de sources de financement (bailleurs d'un côté, prêteurs de l'autre) pouvant se traduire par une subdivision entre un fond locatif et un fond accession.

En tout état de cause, il apparaît souhaitable que l'intervention du 1 % dans un processus de sécurisation n'entraîne pas la création d'une nouvelle structure de distribution d'aides. La tendance à l'unification des fonds d'aides amorcée en 1998 par le redéploiement des fonds de secours ASSEDIC vers les FSL, plaident, s'il en était besoin, dans ce sens.