La sécurisation des projets d'accession à la propriété dans la région Rhône-Alpes

ANIL, Habitat actualité n°62, avril 1997

La sécurisation reste décidément à l'ordre du jour. A la demande de l'Observatoire Régional de l'Habitat et du Logement, les cinq ADIL de la région Rhône-Alpes, avec l'aide de l'ANIL, ont dressé un bilan des dispositifs de sécurisation de l'accession à la propriété qui fonctionnent dans la région et de l'appréciation qu'en ont les ménages et les professionnels. Les perspectives des mécanismes de sécurisation étaient ensuite étudiées. La synthèse de ces travaux a été présentée le 26 mars dernier à l'assemblée plénière de l'Observatoire Régional de l'Habitat.

Les dispositifs de sécurisation existants : une mise à plat

Les systèmes préventifs : une diffusion encore inégale et limitée des " produits de marché " développés depuis trois-quatre ans.

Assurance perte d'emploi : peu de nouveautés ont été introduites dans les conditions de ces assurances, depuis le bilan établi par l'ANIL en 1994, à l'exception du développement de prises en charge progressives, ou de propositions associant assurances décès-invalidité et perte d'emploi pour élargir la diffusion du produit. Au plan national, l'assurance perte d'emploi serait souscrite pour environ 15 % des prêts immobiliers.

Prêts modulables : un produit qui se diffuse semble-t-il plus facilement que l'assurance perte d'emploi ; ces prêts tendent même à devenir le produit de base pour certains établissements (Crédit Mutuel, Caisses d'Épargne).

Garanties de rachat : il est encore trop tôt pour se prononcer sur l'écho du dispositif que le Crédit Immobilier doit mettre complètement en place au 1er janvier 1997.

Les systemes d'aide aux accédants en difficulté

Des problèmes d'articulation entre les dispositifs existants - notamment entre SDAPL et commissions de surendettement - sont relevés ; le système de rachat par les organismes HLM est en sommeil.

Le tableau ci-joint présente les principaux éléments de l'activité des dispositifs destinés aux accédants en difficultés, dans la région Rhône-Alpes : commissions de surendettement, SDAPL (Section Départementale des Aides Personnelles au Logement), FAAD (Fonds d'Aide aux Accédants en Difficultés) et rachat HLM. La collecte des données s'est heurtée à plusieurs difficultés, en particulier pour les commissions de surendettement (pas de traitement informatique).

Néanmoins, le flux total de dossiers d'accédants en difficultés dans la région peut être estimé à environ 1500 cas par an, nombre de dossiers étant toutefois susceptibles de revenir plusieurs fois devant les instances concernées. Il est par ailleurs probable que la majorité de ces projets ont été montés avant 1990. A titre de comparaison, 12.182 projets d'accession sociale " prêt à 0 % " ont été réalisés de septembre 1995 à septembre 1996 dans la région Rhône-Alpes. Rapportée au " stock " de ménages, la proportion est somme toute assez modeste : on compte dans la région de l'ordre d'un dossier d'accédant en difficulté pour 4000 à 5000 habitants.

Commissions de surendettement : de janvier à septembre 1996, 950 saisines " accession " étaient enregistrées dans les sept départements de l'Ain, de la Drôme, de l'Isère, de la Loire, du Rhône, de la Savoie et de la Haute-Savoie, soit un flux annuel de l'ordre de 1200 à 1300 dossiers. Pour ces sept départements, le nombre total de saisines est de l'ordre de 5900 dossiers par an.

SDAPL : sur 1375 saisines enregistrées en 1995 pour impayés d'accession dans les cinq départements dotés d'une ADIL, on n'en compte que 66 en Savoie et 59 en Haute-Savoie, ce qui pourrait tenir à une pratique différente des prêteurs. Le volume d'activité est donc très inégal mais les caractéristiques semblent assez voisines ; l'activité tendrait à diminuer depuis le début des années 1990 (cas de l'Ain et de la Drôme).

FAAD : quatre fonds sont en place dans la Drôme, l'Isère, la Loire, la Haute-Savoie ; deux sont en projet en Savoie et en Ardèche. L'activité est limitée : 10 aides allouées en 1995 par le FAAD de Haute-Savoie, 19 dans la Drôme.

Le rachat de logement d'accédants en difficulté : 86 logements ont été rachetés à ce jour dans les quatre départements de l'Ain (action de la SEMCODA, suspendue depuis 1992), de la Drôme (pratiqué depuis 1993), la Savoie (4 dossiers traités en 1995-96) et la Haute-Savoie (en fait il ne s'agit pas dans ce département d'un dispositif permanent, mais du rachat ponctuel de 8 logements CARPI il y a quelques années).

perception des dispositifs de securisation par les ménages et les professionnels de la région Rhone Alpes

Trois principales conclusions se dégagent de l'enquête réalisée auprès de 100 candidats à l'accession, dans les cinq départements pourvus d'ADIL. Elles sont assez cohérentes avec les positions des professionnels.

Simplicité et stabilité du montage financier : lors du montage de leur projet, la grande majorité des ménages privilégient les solutions financières les plus claires et sans imprévus (prêt à taux fixe, 0 %...). Les montages comportant une part d'aléa financier (taux variable) rencontrent au mieux un écho limité ; il en est de même des systèmes sophistiqués de type location-accession, pour lesquels il est vrai que l'offre n'existe pas vraiment.

La modulation des charges de remboursement en cas d'imprévus : 40 à 50 % des ménages jugent sécurisantes les diverses formules permettant un allégement des charges de remboursement en cas de baisse de revenu - aides personnelles au logement, assurance perte d'emploi et prêts modulables. De l'ordre de 20 % d'entre eux considèrent qu'elles sont même déterminantes. Le système le plus ancien et le plus général, celui des aides personnelles, apparaît un peu en retrait par rapport à des mécanismes plus récents et coûteux tels que l'assurance perte d'emploi et les prêts modulables, notamment pour les ménages modestes.

La possibilité de se désengager de façon honorable, grâce à des facilités de revente du logement : sept ménages sur dix manifestent un intérêt pour des facilités de revente du logement et voient là un gage de sécurité ; près d'un tiers estiment qu'il s'agit même là d'un facteur décisif. Les professionnels étaient de même interrogés sur les systèmes de sécurisation, qu'ils soient de nature préventive ou curative. En matière de prévention des risques, ils constatent que l'assurance perte d'emploi n'est pas encore entrée dans les moeurs, en dépit de la politique volontaire de certains établissements. Vis-à-vis des nouvelles formules de prêts (modulables ou à taux variables), les mentalités évolueraient plus vite. Un effort de lisibilité de ces formules est toutefois préconisé, notamment pour les taux variables, afin que les particuliers souscrivent en toute connaissance de cause. Enfin, les professionnels, tout comme les ménages, semblent adopter une attitude prudente à l'égard des aides personnelles au logement ; ils notent que la grande majorité des bénéficiaires potentiels affirment ne pas en tenir compte pour le démarrage de leur projet. L'existence de systèmes destinés aux accédants en difficultés n'est pour sa part jamais évoquée par les professionnels, qui jugent peu commercial et toujours délicat d'aborder les clients en leur parlant des échecs éventuels. Pour l'avenir, ils estiment qu'il faut être capable de sécuriser les clients à tous les stades ; des propositions sont fréquemment avancées pour améliorer les conditions de revente des logements et d'une façon générale, pour faciliter la mobilité des ménages.

Quelles perspectives pour la sécurisation ? Des pistes de travail

La sécurisation des projets d'accession a fait l'objet, de longue date, des propositions les plus ingénieuses, dont bien peu ont toutefois dépassé un stade expérimental. Trois types de mécanismes peuvent être distingués.

Les dispositifs qui visent à réduire le risque pesant sur les populations les plus modestes, en leur offrant la possibilité d'accéder de façon progressive. A ce sujet, une étude sur les statuts d'occupation et modes d'accès au logement innovants est en cours, sous l 'égide du Plan Construction et Architecture. Ses résultats, et notamment le bilan des nombreuses expériences étrangères en ce domaine, seront suivis avec attention.

Ceux qui permettent de moduler les charges de l'accession selon l'évolution des ressources du ménage, voire de faire une pause dans les remboursements. Il convient ici de ne pas négliger les solutions offertes par les produits existant déjà sur le marché, susceptibles de se développer et de s'améliorer peu à peu (prêts modulables et assurances). Ils ont néanmoins leurs limites. A cet égard, une évolution du rôle de l'APL peut toujours être évoquée pour mémoire : son rôle pourrait être moins de solvabiliser les ménages au début de leur projet, mais plutôt de les sécuriser, en ajustant mieux son montant aux diminutions de ressources.

Ceux qui facilitent le désengagement du ménage en améliorant les conditions de revente du logement. C'est sans doute sur ce point qu'une action locale peut être la plus opportune.

Quelles propositions ?

La sécurisation des projets d'accession implique pour l'essentiel la mise en place de dispositifs de portée générale (barèmes APL, généralisation éventuelle de l'assurance perte d'emploi...), lesquels dépassent le cadre d'une action locale et des recommandations qui peuvent être ici formulées. Toutefois les collectivités peuvent engager des actions générales pour faciliter la revente des logements, l'une des principales préoccupations exprimées par les candidats à l'accession. Il s'agit ici de réduire le coût de la mobilité des accédants (baisse des droits de mutation ou mise en oeuvre des abattements prévus par la loi) et d'améliorer la fluidité du marché local de l'habitat. Par ailleurs, des actions plus spécifiques peuvent être mises en oeuvre.

Renforcer le conseil préventif dans l'ensemble de la région Rhône-Alpes, dont trois départements, et non des moindres, ne sont toujours pas desservis par le réseau des ADIL : l'Ardèche, l'Isère et la Loire.

Améliorer l'articulation des systèmes curatifs existants - en particulier les SDAPL et commissions de surendettement - pour permettre le repérage et le suivi le plus précoce des accédants en difficulté. Les difficultés rencontrées pour établir un simple bilan des flux actuels d'accédants en difficulté sont à cet égard des plus symptomatiques. Il s'agirait notamment de renforcer le rôle préventif de la SDAPL, qui intervient en principe le plus en amont, ou de prévoir la participation systématique des membres de la commission de surendettement à la SDAPL, comme cela se pratique déjà dans l'Ain. D'une façon générale, il importe d'améliorer, en les rendant systématiques, les échanges d'informations entre tous ceux qui ont à traiter des dossiers d'impayés en accession. La mise au point d'un tableau de bord léger est également concevable. Pourquoi enfin ne pas instituer dans chaque département, un " référent " unique auquel pourraient s'adresser les ménages ? Celui-ci assurerait un rôle d'accueil, de conseil préalable et d'orientation auprès des accédants en difficultés. Une intervention des ADIL est ici concevable, sous réserve des particularités locales et selon des termes qui restent à étudier.

Réactiver les procédures de rachat HLM, comme instrument de dernier recours car il s'avère complexe. Il paraît préférable de prévoir dès le rachat les modalités d'un retour au statut de propriétaire, afin de prévenir de graves problèmes de gestion locative pour les organismes acquéreurs. Il convient par ailleurs de préciser, au vu de l'expérience menée en Meurthe-et-Moselle, que cette solution est surtout adaptée aux zones de marché les moins chères, où la demande est faible ou inexistante : dans les secteurs plus recherchés, les grandes agglomérations, il reste généralement plus avantageux pour les ménages de revendre leur bien sur le marché. Il importe donc de moduler l'usage du rachat HLM selon le type de marché.