Planification urbaine et mixité sociale : les servitudes de logements locatifs, une nouvelle étape en droit de l’urbanisme

Urbanisme
(Politique d'urbanisme)
N° 09/08

Le droit de l’urbanisme a pour objet de règlementer l’utilisation du sol et de planifier l’aménagement de l’espace, et offre donc la possibilité de produire des logements. Toutefois il appréhende difficilement l’occupation qui est faite d’un logement, la matière ayant plutôt pour objet de mettre en place des obligations réelles attachées au sol (constructibilité des terrains, aménagements particuliers de certains secteurs,…).
En poursuivant l’objectif de mixité sociale, le droit de l’urbanisme peut néanmoins favoriser la construction de logements sociaux.
C’est dans ce contexte que la loi « Engagement national pour le logement » (ENL) du 13.7.06 permet l’institution d’une nouvelle servitude de logement locatif (consistant à imposer aux constructeurs la réalisation de certains types de logements locatifs) ainsi que la possibilité dans certains secteurs de majorer le coefficient d’occupation des sols (COS) pour les programmes comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux.
Le droit de l’urbanisme semble ainsi franchir une nouvelle étape en essayant d’influer sur l’occupation des logements d’habitation, prenant le relais des politiques publiques de financement du logement.

Comment ces servitudes sont-elles mises en œuvre et sur quels fondements ? Quelle définition du logement social peut-on retenir ? De quelles manières les propriétaires pourront-ils remplir leurs obligations ?

Le dispositif

Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le PLU (Plan local d’urbanisme, établi par la commune ou l’EPCI compétent) pouvait déjà prévoir de réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements (CU : art. L. 123-2 b ; disposition issue de la loi SRU).

Poursuivant cette démarche, la loi ENL a institué une nouvelle servitude d’urbanisme applicable dans les zones U et AU (Urbaine et A Urbaniser), complétant la servitude destinée à favoriser la réalisation de « programmes de logement » sur des emplacements réservés : les communes et EPCI peuvent désormais délimiter des secteurs dans lesquels les programmes de logements devront comporter obligatoirement des catégories de logements locatifs définis par le PLU.

Il ne s’agit pas de réserver un emplacement déterminé, mais d’identifier un secteur au sein du territoire communal sur lequel un programme de construction de logements est envisagé, et pour lequel une partie du programme doit obéir aux contraintes fixées par le PLU (c’est-à-dire être affectée aux catégories de logements locatifs définis par le PLU dans le respect des objectifs de mixité sociale).
Sur ce point, l’intervention législative semblait nécessaire : la jurisprudence considère en effet qu’un document d’urbanisme ne peut restreindre le droit de propriété que dans la mesure où le code de l’urbanisme offre un fondement légal pour ce faire (CE 29.4.98, « Société Cosson et ministre de l’Environnement : BJDU 3/98, p.170).
Si la pratique avait anticipé cette disposition, la mise en place de ce type de contraintes avant la loi ENL reposait donc sur une base légale fragile.

Cela peut également poser des difficultés de financement du foncier dans les communes et quartiers les plus chers.
Il est évident que le terrain sur lequel le promoteur aura l’obligation de construire un certain pourcentage de logements sociaux à côté de logements libres, ne pourra être vendu aussi cher qu’un terrain qui n’a pas cette contrainte.

Fondement : La mixité sociale

La poursuite de l’objectif de mixité sociale ne se limite pas à l’obligation d’atteindre 20% de logements sociaux telle que définie par l’article 55 de la loi « Solidarité et Renouvellement Urbain » (loi SRU du 13.12.00). C’est en effet l’équilibre entre les logements sociaux et les logements intermédiaires ou privés existants qui doit être respecté.

Il s’agit donc en réalité de produire plus de logements sociaux sur les parties du territoire qui en manquent, tout en préservant et en organisant une répartition des logements sociaux, dans les programmes de logements. Mais dans les secteurs comprenant déjà une forte proportion de logements sociaux, la mixité sociale impose, au contraire, que l’on construise plus de logements intermédiaires ou privés.
L’objectif de mixité sociale imposé par le Code de l’urbanisme et le Code de la construction et de l’habitation doit être entendu comme celui de diversité sociale, d’équilibre entre catégories socio-économiques sur un même espace géographique, il implique que l’occupation sociale d’un quartier, voire d’un immeuble (dans le cadre des attributions de logement), soit la plus diversifiée possible.

Pour apprécier la légalité des servitudes favorisant la construction de logements sociaux, le contrôle du juge devrait porter sur ce respect de l’objectif de mixité sociale.
C’est la recherche d’une meilleure mixité sociale qui constituera la justification et le critère de contrôle de la légalité de l’institution du périmètre au titre de l’article L. 123-2 d et le paramètre permettant d’examiner la légalité du pourcentage de logements locatifs exigé.
Les choix communaux en la matière devront être précisément explicités afin que le juge puisse examiner leur pertinence au regard de l’objectif de mixité sociale.

Il est difficile d’expliquer ce que recouvre concrètement dans les documents ou opérations d’urbanisme l’objectif de mixité sociale.
Aucun critère n’a clairement été établi, celui du revenu semble toutefois pouvoir être retenu. Il permet déjà de déterminer l’accès à certains prêts, par exemple. Appliqué au logement locatif, il aurait pour effet de déterminer des catégories de logements par type de financement (PLUS, PLAI, etc…) et destinés à des personnes dont les ressources ne dépassent pas certains plafonds.

A partir de ce critère objectif, peut-on envisager de définir des seuils par secteur en fonction du type de logement ? C’est ce que semblent envisager les nouvelles dispositions de la loi ENL, « délimiter des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements locatifs qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ».
Encore faut-il que cela soit adapté aux situations locales.

Quelle est l’échelle géographique la mieux adaptée pour la mise en œuvre du respect de la mixité sociale dans le cadre d’une planification urbaine ?
Le document d’urbanisme reste un outil de planification d’un territoire donné pour une durée plus ou moins longue, et non une action particulière sur un quartier ou un immeuble précis. Dans ces derniers cas, le recours aux opérations d’aménagement ou à des actions plus spécifiques permettent de gérer directement la construction de logements sociaux de manière plus pertinente.
Ainsi, en dehors du droit de l’urbanisme, des outils sont à la disposition des communes et EPCI afin qu’ils remplissent leurs obligations d’intervention en faveur de la construction locative sociale (CGCT : art. L. 2254-1) : il s’agit de l’intervention foncière directe, des actions ou opérations d’aménagement (type ZAC) et des subventions foncières (ex. octroi de subventions aux organismes HLM confrontés à un prix du foncier très élevé ou cession de terrains à un prix inférieur à la valeur vénale justifiée par un intérêt général communal).

Mise en oeuvre de la servitude spécifique de logement social

L’instauration de cette servitude est encadrée :

• elle nécessite une délibération du conseil municipal ;
• elle s’applique dans les zones urbaines ou à urbaniser dans le respect de la mixité sociale ;
• il s’agit d’affecter un certain pourcentage du programme à des catégories de logements locatifs ;
• cette servitude implique un droit de délaissement (cf. 4 a) ;
• si la commune le décide, elle peut l’accompagner d’une augmentation de la densité par l’application d’un COS majoré (cf. ci-dessous).

Le conseil municipal est libre à la fois d'instituer la servitude, de délimiter les secteurs où elle s'applique, de déterminer les catégories de logements devant être construits et de fixer leur pourcentage dans les programmes de construction. Toutefois, il doit tenir compte de la situation locale. A titre d'exemple, dans les secteurs comprenant peu de logements sociaux, le plan local d'urbanisme pourrait imposer la construction de tels logements, tandis que dans les secteurs comprenant une forte proportion de logements sociaux, il devrait plutôt prévoir la construction de logements intermédiaires ou privés.
Ainsi, la part de logements (intermédiaires ou sociaux) devra être fixée par le PLU, et correspondre aux besoins recensés.

Quels logements sociaux ?

Il peut exister plusieurs définitions du logement social (mais elles ne concernent que logement locatif et non le logement en accession).
Celle donnée par l’article 55 de la loi SRU (codifiée à l’article L. 302-5 du CCH et modifiée par la loi ENL) permet un décompte du logement social existant à laquelle on peut se référer pour définir une production de nouveaux logements locatifs sociaux.

Il peut donc s’agir :

• des logements appartenant ou non à des organismes HLM conventionnés au sens de l’article L.351-2 à l’exclusion des PLI  et de certains Prêts conventionnés locatifs sans plafonds de ressources ;
• des logements appartenant à des personnes physiques et conventionnés dans le cadre d’un conventionnement social ou très social avec l’ANAH (Agence Nationale de l’Habitat) ;
• des logements-foyers pour jeunes travailleurs, personnes handicapées, travailleurs migrants et personnes âgées (CCH : art. L. 351-2-5°) ;
• des centres d’hébergement et de réinsertion sociale ;
• certains logements financés par l'Etat ou les collectivités locales occupés à titre gratuit ;
• des logements appartenant à certains organismes (houillères de bassin, établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais, etc.)

Une fois de plus, il appartiendra à la commune de préciser quels logements bénéficieront des dispositions inscrites dans le PLU.

Quels opérateurs ?

Le promoteur construira-t-il lui-même ou confiera-t-il la partie « logement social » à un organisme HLM ou une SEM, ou tout autre opérateur susceptible de produire du logement social (association agréée pour le logement des personnes défavorisées, Foncière Logement, ICADE, …) ?
Pour remplir son obligation, le propriétaire aura plusieurs possibilités, il pourra notamment :

• Réaliser lui-même le programme de logements en tenant compte de la contrainte qui lui est imposée.
• Revendre une partie de son terrain à un organisme HLM.
• User de son droit de délaissement auprès de la commune afin qu’elle récupère les terrains concernés par la servitude (cf. ci-dessous).
• Recourir à la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA).
  C’est un contrat par lequel un vendeur s’oblige à édifier un immeuble dans un certain délai. Dans cette hypothèse,  le propriétaire vendeur devra supporter la charge des travaux, mais le droit sur le sol est directement transféré à l’acquéreur. Les ouvrages édifiés par le vendeur deviennent au fur et à mesure de la construction la propriété de l’acquéreur. Ce dernier, quant à lui, doit payer le prix au fur et à mesure de la construction.
  L’intérêt pour le propriétaire est économique, car il est payé avant l’achèvement des travaux. L’intérêt pour la commune et l’organisme bailleur qui récupère les logements est de ne pas avoir à supporter la maîtrise d’ouvrage ni de gérer la mise en œuvre opérationnelle des travaux.  
• Garder la nue propriété de son terrain et confier l’usufruit à un organisme HLM afin qu’il assure la gestion et l’entretien des logements :
  L’usufruit locatif social consiste en un démembrement temporaire du droit de propriété : la nue propriété appartient à des investisseurs ou propriétaires privés qui financent la construction, l’usufruit est acquis par un bailleur social qui perçoit l’intégralité des loyers et assure l’entretien de l’immeuble.
  La convention d’usufruit ne peut durer moins de 15 ans. Six mois avant l’extinction de l’usufruit, le nu-propriétaire doit, dans les conditions de droit commun, soit proposer au locataire un nouveau bail, soit lui donner congé. Si, trois mois avant l’extinction de l’usufruit, le locataire n’a pas conclu de nouveau bail, le bailleur usufruitier (l’organisme HLM) doit lui proposer un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités (s’il remplit des conditions de ressources). Si le locataire refuse encore cette offre de relogement, il est déchu de tout titre d’occupation sur le logement à l’expiration de l’usufruit.
• Signer un bail à construction.
  Le bail à construction constitue un droit réel immobilier, il s’agit d’une obligation d’édifier pour le preneur qui pourrait dans ce cas être un organisme HLM ou une SEM par exemple. Ce dernier a la liberté d’édifier ce qu’il souhaite sur le terrain, mais il s’agit de la contrepartie même de ce système, car à la fin du bail, la construction est remise au bailleur qui sera libre de choisir la destination de son bien (la durée du bail varie de 18 ans à 99 ans).

Finalement, quelle que soit la solution retenue, les logements construits ne seront qualifiés de sociaux que parce qu’ils seront loués à des prix plafonds et qu’ils seront attribués à des personnes respectant des plafonds de ressources (cf. définition du logement social).

Les contreparties à l'instauration de cette nouvelle servitude

Un droit de délaissement

Une servitude constitue une limitation du droit de propriété car elle impose une charge sur les immeubles concernés (généralement une interdiction de construire ou l’obligation de construire sous certaines conditions).
La servitude spécifique de logement social est assortie d’une contrepartie : un droit de délaissement qui implique pour les propriétaires la possibilité de mettre en demeure la commune de procéder à l’acquisition de leur terrain (CU : art. L.230-1).
La commune dispose d’un délai d’un an pour se prononcer sur la mise en demeure et de deux ans pour payer le prix en cas d’accord amiable. A défaut d’accord amiable, seule la commune (ou l’EPCI) qui a fait l’objet de la mise en demeure peut saisir le juge de l’expropriation et non le propriétaire (le prix fixé est exclusif de toute indemnité accessoire, et en particulier de l’indemnité de remploi, puisque la servitude n’impose pas que le propriétaire s’installe ailleurs).
Toutefois, la commune peut refuser d’acquérir le terrain mais dans ce cas la servitude n’est plus opposable : cela implique concrètement que l’obligation de prévoir un pourcentage de logements locatifs cesse d’être opposable aux demandes de permis de construire pour une durée de deux ans (CU : art. L. 230-4-1).
Ce droit de délaissement reconnu au propriétaire du terrain frappé par l’instauration de cette servitude n’est pas négligeable, d’autant que la contrainte qui en résulte reste assez limitée au regard de ce que sont susceptibles d’imposer certaines autres servitudes d’urbanisme (notamment les servitudes d’inconstructibilité).

Une majoration de Coefficient d’occupation des sols (COS)

Le règlement d’urbanisme prévoit également le COS applicable à chaque zone (des COS particuliers peuvent exister au sein de chaque zone).
Le COS fixe la densité maximum de construction qui peut être admise dans la zone ou le secteur délimité par le PLU.
Il s’agit d’un rapport entre la surface de plancher ou le volume de la construction et la surface du terrain sur lequel elle doit être édifiée (CU : art. R. 123-10).
Le COS permet de calculer la surface hors œuvre nette (SHON) ou le volume constructible sur le terrain.

Une possibilité de dépassement du COS a déjà été prévu afin de favoriser la construction de logements sociaux (CU : art. L.127-1), mais, en pratique, cette disposition a été très rarement utilisée.

La Loi ENL apporte une nouvelle faculté de majoration de COS.
Les coefficients d'occupation des sols sont normalement fixés par zone ou partie de zone mais, pour une même zone ou partie de zone, des coefficients différents peuvent être fixés suivant les catégories de destination des constructions.
Ces catégories sont les suivantes : constructions destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt (CU. art. R. 123-9).
Il n'est pas possible d'attribuer des coefficients d'occupation des sols différents selon que les constructions à usage d'habitation sont de type collectif ou individuel. En effet, cela revient en pratique à créer des sous-catégories de destination et à traiter différemment des constructions qui ont la même vocation : l'habitation.

Les possibilités offertes au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont encadrées :

• la délibération autorisant un dépassement du coefficient d'occupation des sols devra être motivée ;
• la majoration peut atteindre 50 % du coefficient d'occupation des sols mais ne doit pas porter atteinte à l'économie générale du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme ;
• elle est réservée à certains secteurs délimités, à des programmes de logements comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux.
• elle est temporaire : réservée aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2010.

La servitude « logement social » permet donc une augmentation de droits à construire alliée à un emplacement réservé (qui constitue une option pour la collectivité).

Toutefois, la loi n’encadre pas précisément les contraintes susceptibles d’être définies par l’autorité : le pourcentage de logements locatifs pourra être fixé de manière discrétionnaire (le mécanisme du pourcentage unique, applicable dans toute la France ou sur tout le territoire communal n’a pas été retenu), tout comme le nombre, la taille et la dimension des secteurs subissant cette servitude à condition d’être mentionné expressément dans le PLU et d’avoir fait l’objet d’une délibération motivée en ce qui concerne la majoration du COS.
Les moyens pour les propriétaires de respecter cette servitude sont libres, même si le plus souvent, il devrait s’agir de négociations avec les communes.
L’important étant qu’à l’issue de l’opération de construction, les logements répondent à la définition du logement social (dans son acceptation la plus large).

Annexe

Le plan local d’urbanisme (PLU) constitue un instrument essentiel de la mise en œuvre d’une politique du logement dans la mesure où il permet de déterminer les zones constructibles du territoire, leur affectation et leur densité.

Que peut imposer le PLU ?

Un terrain n’a de valeur que lorsque des droits lui sont attachés : un terrain à bâtir est logiquement plus cher. Ce seront donc les droits à construire attachés au terrain situé en zone urbaine et périurbaine qui détermineront sa valeur.
Le PLU, déterminant la constructibilité des terrains et la densité constructible qui leur est attaché, joue donc un rôle essentiel.

Double fonction du PLU

Celle de prévoir une planification de l’aménagement du territoire de la commune et celle de règlementer l’utilisation des sols.

Zonage

La planification consiste à délimiter des zones dont les destinations sont différentes (urbaines, à urbaniser, agricoles, naturelles), et qui seront ainsi dotées de règles différentes.

Les zones urbaines correspondent aux secteurs déjà urbanisés, où les équipements publics existant ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante.
La délimitation d’une zone urbaine est plutôt le constat d’une situation.

Concernant les zones à urbaniser, la constructibilité est conditionnée. La zone est encore insuffisamment équipée mais l’on souhaite qu’elle reçoive une urbanisation future.
A la périphérie immédiate de cette zone, des équipements doivent exister : il serait difficile de classer une partie du territoire totalement isolée en zone AU (risque d’erreur manifeste d’appréciation).

Règlement

Le règlement d’un PLU peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : les occupations et utilisations du sol interdites ; les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ; le coefficient d’occupation des sols (COS) ; les conditions de desserte des terrains par les réseaux publics d’eau, d’électricité…
Il prévoit donc les destinations des futures constructions.
A ce stade, il n’est pas possible de parler de logement social car il ne constitue pas une destination au sens du Code de l’urbanisme.
L’objectif est de laisser une certaine souplesse aux auteurs des documents d’urbanisme, en fonction de la situation locale et de la mixité sociale.

Effets du PLU

Les règles inscrites dans ce document s’imposent aux personnes publiques et privées.
Les PLU comportent un règlement qui fixe « en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), les règles générales et les servitudes d’utilisations des sols, permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L.121-1 » (CU : art. L. 123-1).

Le PLU doit notamment permettre d’assurer « la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat urbain et dans l’habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futures en matière d’habitat, …» (CU : art. L. 123-1).

Le classement en zone U ou AU offre la possibilité de produire du foncier. Or, l’adéquation entre la règle d’urbanisme et la production effective de foncier n’est que rarement immédiate.
La production de foncier consiste essentiellement en la viabilisation des terrains, c’est-à-dire la création des équipements et réseaux nécessaires. Cette viabilisation peut prendre un certain temps.
Le PLU doit pouvoir prévoir les besoins en logement pour considérer le foncier nécessaire à produire, or, cela demande de pouvoir faire évoluer le document régulièrement.
La loi ENL impose donc désormais au conseil municipal l’organisation d’un débat triennal sur les résultats de l’application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements.
Même si cela doit constituer une garantie forte de la capacité d’adaptation et de réaction des documents d’urbanisme, cela n’engage pas la commune.
A travers ce bilan, la collectivité doit se demander s’il convient de réviser son PLU, mais cette révision reste facultative dans la mesure où il n’y a pas de sanctions. Ce bilan ne porte non plus expressément sur le logement social, mais sur la satisfaction générale des besoins en logement.

Cohérence entre le PLU et les autres documents

Le PLU n’est qu’un des maillons nécessaires à une politique d’urbanisme, il doit être ainsi établi en cohérence avec certains documents qui ne relèvent pas de la compétence directe des communes.

Programme local de l’habitat (PLH)

Le PLH a pour objet de définir, pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, et à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements entre différentes communes et entre les quartiers d'une même commune. Ce programme est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour tout ou partie d'une agglomération ou pour un ensemble de communes qui entendent par leur coopération répondre à des objectifs communs en matière d'habitat (CCH : art. L. 302-1).
Le PLU quant à lui « doit, s’il y a lieu, être compatible avec les dispositions […] du programme local de l’habitat » (CU : art. L. 123-1). En cas d’incompatibilité, le PLU doit être révisé dans le délai de trois ans. Si la commune n’a pas modifié son document passé ce délai, le préfet peut prendre l’initiative de la révision ou de la modification du PLU afin de le rendre compatible avec les orientations du PLH (CU : art. L. 123-14, al. 3).

Le PLU et le PLH n’ont pas la même échelle d’intervention ni les mêmes effets, mais l’articulation entre ces deux documents est nécessaire, le PLH fixant les objectifs en matière de logements (prévision et programmation) et le PLU devant les traduire en obligations à respecter localement.

Schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Le SCOT est élaboré par les EPCI. Il doit permettre de fixer les orientations stratégiques d’un territoire : il expose le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transport, d’équipements et de services du territoire  auquel il s’applique.
Il présente le PADD retenu qui fixe, entre autres, les objectifs de politiques publiques ou d’urbanisme en matière d’habitat. A ce titre, il fixe notamment les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat et à la construction de logements sociaux (CU : art. L. 122-1).
Devant être compatibles avec le SCOT, le PLU doit donc reprendre les objectifs fixés par ce document qui lui est hiérarchiquement supérieur. A ce titre, les auteurs du PLU ne sont donc pas totalement maîtres de leurs décisions.